30/09/2003

Réforme de l'Etat impossible ?

L'organisation de l'Etat et les performances des administrations deviennent de plus en plus des facteurs compétitifs qui décident de la prospérité d'une nation ".

Franco Bassanini, ancien ministre italien de la fonction publique, chargé de la réforme de l'Etat

Toute réforme de l’Etat bute, en France, sur le poids de la fonction publique - le quart de la population active, plus de 40 % du budget de l’Etat - sur l’interventionnisme en réalité grandissant de la sphère étatique, et sur les comportements syndicaux archaïques, plus prompts à l’opposition systématique et à l’affrontement qu’à la coopération et à la négociation fructueuse.

Mais l’explosion de nos déficits, un chômage important chronique et une économie durablement mal en point vont obliger la France, comme la plupart des pays avancés, à s’engager dans la voie d’une réforme structurelle de l’Etat afin de sauver notre modèle social aujourd’hui menacé.

Cette  analyse repose sur l’étude de réformes réalisées depuis 10 ou 20 ans à travers le monde. Sans vouloir appliquer ces exemples à la lettre, il est tout à fait envisageable de les adapter à notre modèle national.

Le premier objectif consiste à rompre définitivement le lien ambigu actuel entre le pouvoir politique et l’administration. L’un fixe une stratégie et des objectif, l’autre a la charge de les réaliser en toute autonomie selon des moyens globaux négociés et fixés sans dépassement possible.

Le deuxième objectif consiste à rationaliser la gestion de l’Etat en introduisant des méthodes issues du monde des entreprises privées, autant dans l’organisation que dans l’encadrement afin d’évoluer vers une culture de performance, bien plus profitable pour le pays et bien plus valorisante pour les fonctionnaires.

Autonome, responsable et performante, lisible et tutélaire, l’administration française sera enfin responsable à l’égard du Parlement et des contribuables. Le débat politique pourra s’élever en s’intéressant plus aux finalités des politiques publiques en fonction de leur coût qu’aux actuels budgets incontrôlés et incontrôlables.

D’autres l’ont fait, nous pouvons y arriver.

I – REORGANISATION DE L’ETAT :

SEPARATION ENTRE LE POUVOIR POLITIQUE ET L’ADMINISTRATION

Afin d’établir une claire distinction des niveaux de responsabilité politique et administrative et d’éviter toute confusion entre la définition puis l’évaluation des politiques publiques, qui relèvent du pouvoir politique, et leur mise en œuvre sous forme de prestations de services, qui relève de l’administration, de nombreux pays ont distingué les ministères d’une part, d’agences qui bénéficient d’une large autonomie dans le cadre d’un accord négocié avec le ministère de tutelle d’autre part.

  1. Ministères

Etats-majors des ministres au nombre réduit, ils intègrent les métiers de l’Etat (Militaires, Magistrats, Policiers, Diplomates, Enseignants) mais plus les domaines de l’action publique qui doivent être " filialisés ". le nombre de ministères ne doit pas dépasser 10 à 15 au grand maximum.

[Affaires Etrangères, Défense, Intérieur, Enseignement et recherche, Justice, Finances et budget, Santé et environnement, Infrastructures et transports, Agriculture, Sport et Culture]

  1. Agences

Toutes les activités de l’administration sont regroupées en agences par fonction ou par métier, qui seront placées sous la tutelle d’un ministère. A leur création, il est indispensable de bien en délimiter le périmètre, le nombre et la cohérence des missions afin de ne pas se retrouver avec des doublons dans ces missions, une tutelle ministérielle trop faible, un foisonnement de rapports inutiles

Elles disposent d’une totale autonomie de gestion, de management, d’investissement et de recrutement en échange d’objectifs bien définis. Elles sont dirigées par un Directeur Exécutif, véritable chef d’entreprise autonome et responsable.

Quelques agences transversales dépendent directement du premier ministre :

  • Agence ressources humaines : elle assiste les agences dans leurs recrutements, la rémunération de leurs agents, la formation continue, la mobilité inter-agences… et assure la rémunération des Chefs Exécutifs d’agence.

  • Agence d’évaluation des politiques publiques hébergeant les corps d’audit

  • Agence de simplification législative et de codification

  1. Personnels

c1) Fonctionnaires actuels

Redistribués dans les agences, les fonctionnaires actuels conservent leur statut mais ont la liberté de basculer vers un régime contractuel, proche de celui d’un salarié privé mais avec l’avantage des primes et d’une carrière plus motivante. Le but est d’attirer les fonctionnaires vers ce nouveau cadre, plus souple et plus gratifiant.

c2) Politique salariale décentralisée

Recrutement

Chaque agence applique sa propre politique de recrutement en mettant en concurrence des personnes extérieures à la fonction publique et des fonctionnaires en interne. Cette mise en concurrence des compétence, au-delà d’une saine stimulation, apporte une nouvelle culture de la performance dans les agences d’Etat.

Examen écrit, entretiens remplaceront les concours actuels, totalement inadaptés aux besoins spécifiques de chaque poste.

Rémunération

Chaque agence est libre de négocier les salaires à chaque embauche, d’offrir primes et promotions à ses employés contractuels. La gestion des carrière ne dépend que de l’agence.

Haut fonctionnaires

Selon le poste d’encadrement, il peut être choisi un employé pour ses performances et ses qualités ou un extérieur recruté pour son profil plus adéquat. Les contrats peuvent être d ‘une durée limitée ou non, le salaire et les objectifs sont fixés par l’agence selon ses propres critères.

c3) Directeur d’agence

Véritable chef d’entreprise autonome dans la gestion de son agence, il est responsable de négocier puis de réaliser les objectifs demandés selon un rapport coût-délai-qualité-quantité. Ce haut fonctionnaire est recruté par l’Agence des ressources humaines en partenariat avec le ministère concerné sur appel à candidature.

II – MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUE 

UNE CULTURE DE RESULTAT

Le ralentissement économique, les attentes croissantes de l’opinion publique sont à l’origine de la prise de conscience de la rareté de la dépense publique et des exigences à son égard, notamment en vue d’une gestion plus rigoureuse des deniers publics, mais aussi pour une meilleure appréhension de son efficacité.

  1. Une culture de coûts

    Afin de passer d’une culture de budget à une culture de coûts, l’Etat doit se doter d’outils de gestion performants, à commencer par l’établissement d’une comptabilité d’exercice sur le modèle d’une entreprise privée ainsi que d’une comptabilité patrimoniale afin de mesurer l’actif et le passif latent (retraites à venir, dette hors bilan) et d’en optimiser la gestion, le bilan, le compte de résultat, le tableau de financement, l’état des dépenses en capital.

    Le coût de chaque service est connu avant d’être consolidé dans les comptes de son ministère de tutelle. Les comptes de l’Etat reposent sur la consolidation des comptes de chaque ministère.

  2. Outils d’évaluation

    L’un des objectifs essentiels de toute réforme est d’optimiser la gestion des ressources dans l’administration.

    La mise en place d’instruments d’évaluation s’avère dés lors nécessaire pour mesurer les 4 critères principaux de toute activité : la qualité, la quantité, les délais et le prix des biens et services rendus.

    A partir de là, des indicateurs de performance permettent de suivre l’activité de chaque agence dans le détail. Une agence dédiée se chargerait de recueillir des indices qualitatifs auprès des usagers afin de compléter les ratios comptables.

  3. Une culture de performance

    Un plan annuel de performance couvrant l’ensemble des plans sectoriels pour chaque agence est présenté au Parlement. Ce plan établit les objectifs mesurables, décrit les moyens mis en œuvre pour y parvenir, définit les indicateurs de suivi et les outils d’évaluation. Chaque directeur d’agence a préalablement négocié ces différents aspects dans une procédure d’élaboration de budget qui part des objectifs pour aboutir aux moyens mis en œuvre. Pour ce faire, il faut coupler la réforme comptable et la réforme budgétaire au sein de chaque agence.

    d. une administration au service des politiques publiques

Une fois créées les agences, la mise en concurrence avec le privé, la concession deviennent plus faciles, la lisibilité de l’action publique en sort meilleure. La stimulation de chaque agence est alors forte, le directeur se trouve fortement incité à s’entourer de bons managers, à améliorer l’organisation du travail, à investir intelligemment dans des outils plus productifs. Il raisonne en chef d’entreprise responsable, et non en échelon d’une hiérarchie infinie et irresponsable.

Un service peut fermer, le personnel étant redéployé en interne ou licencié, il peut s’adapter, rétrécir ou s’élargir selon les priorités fixées par les politiques.

III – MISE EN OEUVRE

Enfin pour la mise en œuvre d’une telle réforme, il faut rappeler le calendrier appliqué par la Nouvelle-Zélande, citée par l’OCDE pour l’excellence de sa réforme de l’Etat :

  • un mois pour publier les principes de la réforme

  • quatre ans pour expérimenter (nous pourrions en faire partiellement l’économie)

  • deux ans pour généraliser le compte-rendu de l’Etat et des collectivités territoriales selon les règles de la comptabilité d’exercice

  • deux ans pour généraliser le budget patrimonial à l’ensemble des administrations

Il est essentiel ménager les citoyens et les fonctionnaires. Il ne s’agit pas d’une privatisation de l’Etat, la preuve en est que les pays nordiques réputés pour leur " modèle social " fortement étatique sont passés par cette réforme globale. Il s’agit avant tout d’une optimisation de l’Etat.

La gestion du budget et de la dette se révèleront plus souples et mieux adaptées au monde ouvert dans lequel nous vivons.

Les fonctionnaires actuels, eux, ne voient pas leur statut menacé. Ils ont le choix, librement consenti, de basculer vers un nouveau statut plus flexible, plus valorisant et plus rémunérateur.

La fonction publique, au bout d’une telle réforme, sortira modernisée, mieux adaptée à ses missions.

La puissance politique, libérée du poids considérable d’une fonction publique rétrograde, activement immobiliste et rigide, pourra enfin s’engager dans des politiques publiques beaucoup plus dynamiques, impliquant à terme beaucoup plus les citoyens électeurs.




17:42 Écrit par Alternative Lib | Lien permanent | Commentaires (0) |  Facebook |

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